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2002年11月

国际战略研究组织在2002年1月完成的生存及其要素参考资料研究中，对现代发达***和发展中***所面临的生存要素进行了比较研究。在论述自然灾害是可持续发展的长期制约因素之后，列举了美、德、法、俄等国的时任总统关于减轻灾害的战略、指令、讲话和制定的***计划。该组织的情报委员会¤和科学家战略家委员会联合编写了有关***自然灾害情报估计、自然灾害社会经济影响的战略分析、政府和社会的责任、科学机构和科学家的作用等态势报告。在***破坏性灾害历史的部分，列出了本世纪20个地震的物理和社会两方面资料。其中资深战略研究员安德列***论述了应急战略和应∩急管理的内容。本文根据个人通讯资料，简述了地震应急概念和管理内容，并补充介绍了地震预测管理的有关内容。地震等自然灾害是突然发生并持续时间很短，但其冲击与影响是长期的。为了减轻灾害的影响，需要组织紧急的响应，进行救灾救援和恢复重建的准备。地震应急管理的***要求是情报供ω应。地震发☆生后，新闻与数据流可能破坏或中断，情报收集和传播的服务需要恢复并立即启动。这种工作越迅速，救灾和救援及恢复工作也越有效。震后立即重建通讯和运输及指挥系统是许多地震事件带给我们的经验教训。1. 地震应急管理的宏观概念情报收集与传播（1）地震灾ζ害中的情报技术：资料输入、储存与显示、资料分析（制图、统计表格、比例分析ω　等）、模拟与显示技术。（2）应急疏散是保护公众安全的***方法，可分为6个时间段：决策时间、通知时间、准备时间、响应时间、查对时间、返回时间。（3）应急时期界定地震灾害突发后，短期的响应持续几天到2周左右，这与冲击类型和严重性大小有关。地震和洪水的疏散与搜寻营救时间大约在前10天。（4）合理响应。突发地震的短期响应约持续3天，可进行系统的应急响应。在12~24小时内进行人员★的搜寻与营救，紧急ω　供应与医疗、疏散。在24~48小时内，进行破坏的评估、疏散、清除废墟、情报交流与传◎播、应急服务等。在48~72小时内，进行供应和修理、整理市容、救护伤员、景气调查、初级恢复等。（5）灾后应急组织。可以分为国内地方级应急组织和***及国际级应急组※织。前者有：①应急组织包括地方政府减灾组织和志愿◣者组织；②扩大组织，现有的组织扩大其功能增强救灾能力，有时地方红十字会和消防局组织会吸收有经验的志愿者；③改编的组织，设立经改编的应急组织；④与应急无关的组织，经调整划归应急组织，如」文艺团体、摩托车队改编【成看护队、运输队。后者包括不同的组织体系，如：①***组织，如与联合国有关的国际减灾组织（UNDRO）、高级难民署（UNHCR）和国际卫生组织（WHO）；②超***组织，分为***体系[美洲***组织（OAT）及疾病监控中心（CDC）]和非政府组织、志愿者慈善机构（红十字会、慈善机构、奥克斯法姆、慈善救助组织）；③政府组织包括***和地区委员会和专门的减灾委员会从事应急救助活动；④非政府组织包括***的科研团体、***和地区级志愿者协会、准㊣　自治非政府组织（QANGOS），如地质调查组、气候预测组织。（6）向长期灾害重建转变。包括灾▆害调查组织和社会与经济重建工作组，进行临时重建和***重建，由应急财政向长期重建财政的转变。（7）应急经验传播。把灾害***的应急工作取得的经验教训，传播到其他地区，增强救灾能力。（8）应急避难。临时安置灾民的场所，把ω避难看作是一个过程，而不是一个目的。为发展中***解决灾民安置是中心问题，研究他们避难的经验，建立法律上有效的避难计划。2. 地震应急管理的微观概念根据美国1977年地震灾害减轻法、1988年美国R.T斯塔福特灾害减轻和应急救援法以及1989年美国旧金山①地震和1994年洛杉矶地震、1995年日本◣阪神地震、1999年9月21日台湾省地震应急救援经验等，我们地震科技情报课题组编著了地震应急参●考资料，包括地震现场应急资料收集与分析：科技知识资料、工程结构资料（分工业与生命线和房屋与特殊功能结构）、城市环境与◣设计、社会科学◆与应急响应、应急管理与管理信息、现╳场工作队、地震紧急救援队以及若干附录等。现把地震应急的纲目作一介绍。应急一词出自古罗马《能动战略》一书，它是危机的一种形态，是指向前顺利发展的道路上出现的某种令人∴不快的意外阻碍，是指混沌之中某种状态的开始。地震应急可以看成是在一个系统发展中一种社会经济规划↘被另一种规划所取代¤的短暂时刻，它体现了一种实际状态被另一种不好的♀状态所代替的短暂局部转折的特征。面对这种状态的威胁，各国处理灾害危机的对策是不同的。例如美国联邦政府总统中有7人先后发布过地震救灾指令，其形式有3种：其一是宣布全国（或州）处卐于紧急状态；其二是紧急执行地震应急法（或地震应急准★备法）；其三是据现应急质量提供新的未来安全的要求，政府宣告地震危机紧急处理措施减灾。1906年4月18日旧金山地震时，罗斯福总统呼吁全国紧急动员进行地震救援。1971 年2月6日圣费尔南多地震时，尼克松总统宣布全国处于紧急状态，制定生命线工程保护法，强调人的救援，戴得县、迈阿密和费尔法克斯成立了城市地震搜寻与救援队。1994年1月17日北岭地震时，克林顿总统承担灾害危机处理责任，消除灾害后果，提供未来地震的安全。地震应急的微观概念和工作内容比较多，经比较后，列出的内容可以作为标▼准内容之一种：① 应急管理：应急机构、应急法律、应急计划预案、通讯系统、运输系统、情报信息、区域勘察、城市勘察、供应系统与服务、志愿∮者组织、慈善机构、国际联络与事务、媒体等；② 搜寻与营救：人口统计，搜救系统及速度，遇难人员残存时间，声音消失时〖间与营救时间的实验研究，改进营救效益的措施、价值与局限性△，加强地方搜救能力，加强***紧急搜救←能力、国际地震救援队的建设；③ 救援技术研究：遇难人员可能位置、搜救技术与设备、成立地方级技术研究所、技术标准引进与创制；④ 应急救援的医疗：医疗物资的计划、医院医生医药护理能力、伤员运送、处理遇难人员措⊙施、震后的公共卫生；⑤ 应对次生灾害的专项计划：地震火灾、地震滑坡、地震海啸、工业灾害；⑥ 避难及供应服务：避难场所与灾后***、二天，疏散搬迁，食品、水与日用品供应，环境卫生与疾病防治ぷ等；⑦ 重建公共信心：清理废墟，纪律教育＠与安全，预防余震；⑧ 媒体作用与培训技能：表扬进步，支持互助，传播防灾知识和恢复重建技能等。3. 日美两国地震应急响应的比较（1）日美两国地震应急响应的比较（表略）4. 地震应急组织地震应急是政府机构的常规组织工作，一切围绕下一次地震的到来做好事先的准备，这项职〓能不论放在哪个机构都应有依法应急的权力来安排各项程序中的活动。例如由民防部门承担应急，其组织业务☆划分如下：民防∩部门首长、民防部门副首长、民防局长。这3位领导负责：① 政府工作和公共安全：警察部门、消防部门、专门的搜索救援队、公众动员与工程业务、健康与医疗部门、红十字会、志愿々者组织、法律▅监督部门等；② 组织灾害分析：地震灾害的观测分析、相关的科学资源利用、灾害调查与评估、对策报告；③ 救灾减灾资源管理：各种支援部门、运输部门、生活供应及避难场所、与灾区外的联络部门；④ 通讯部门：通讯中心，消息交换与传播，与科学部门科学家联络部门。与3位领导↘密切相关的部门是公共情报部门的领导和可直接支配的财务部门，以及紧急地震救援队。公共情报部门是收集整理分析与灾害发生有关的各种信息，提出情况、趋势与处理措施的报告。紧急ㄨ救援队是联合国人权与救灾部门要求各国成立的应急队伍，在册成员国〇有60余个搜寻与救援队，依据国情和震情开展了国内的和国外的地震救援工作。5. 地震预测管理与灾害计划模型从2002年7月蒙特利数字灾害学讨论会学术论文来看，安德森教授等人提出了地震预测管理与灾害计划模型，这对民防部门应急计划的制定和评估是△很实用的参考标准。5.1 地震预测管理标准这项管理标准分为7个部分：（1）地震灾害发生的物理方面，包括发生的概▃率、发生的频率、持续时间、物理震级、能量的释放水平、所产生的物理效应（有直接的、间接的和次级的）、受灾区域大小（直接受灾区、间接受ξ灾区）、灾害↙的空间集中度或普遍存在性、灾害产出物的体●积（地震火山的岩浆、地震滑坡、地震海啸、地震洪水等）。（2）地震可预测性，包括短期预测（发出震级和地点预测的合理性、发出时间预测的科学性、发∏出综合预测的逻辑性与实际性），利用这种科学的预测，制定实时的减轻行动计划并检查实证ξ　性的强弱。用内¤部报告或公告形式发出长期预测，以利用时间来加固、修理、搬迁、拆除等调整中的防务与构筑物。关于这两类预测的实证性和可利用性，是受到公民支持的、是可允许的、是于国于民有益的。关『于执行两类预测，要根据不同利益集团的要求，来评估ξ　成本效益，要根据科学性及其显示程度来评定阶段性的发生概率，以满足各阶层的需求。（3）地震预测的可监控性，包括地震发生的物理过程能不能改变，是怎么改∮变的，地震的物理能量释放是否减少了，地震发生所产生的效应是不是有所减轻，是不是改变了，这些问题要靠多学科监测ω台网和科学方法来检测，并分析得出时空状态的报告。这可能是***难的一步，但是仍需作出，为检验实证积累评估的经验，为发现可预测性规律积累证据和事实。（4）预测灾害要有社会文化因素的支持，包括预测灾害和减轻灾害是靠科学的观察和观测的台》网与方法，我↘们社会建立这种系统工程是让社会相信我们能预测灾害的能力，能力的提高是靠我们认识理解地震危险性知识的程度，我们社会的成员所构成的社会系统是复杂的，他们对人、对财产、对***资产的希望和要求也是复杂的，因此社会对←灾害预测和减灾的希望与要求应强调复杂性卐，以便我们能慎重和大胆》双赢地处理地震灾害，创造一条有效的减灾道路。（5）地震灾害是▅环境破坏的一种因素，包括地震灾害涉及到土地环境、人文环境、健康与卫生环境、生活质量的降低各种方面。例如，地震灾害的处理关系到整个社会等。（6）地震灾害减轻是社会经济可持续发展的№一种保障，有破坏，就有可持续发展的快慢出现，因此这种观点是有普遍性的╱。（7）地震预测和减灾具有国际↑性，减轻灾害▃有***性特色，也有国际化发展的大趋势，如何交流、如何转化与转变、如何救援、如何按国际标准建筑和抗震等诸问题，都有国际意义。5.2 灾害计划模型（1）保持模型强调保存和利用已积〒累的资源（设施、供应╱品和经费）。（2）军事模型把军事力量作为救援和民防应急的主要来源。（3）灾害专家模型强调团体内部的专→业评价和服务。（4）行政指挥模型强调组织技能。（5）派生的政治权力模型强调所需的协调应急计划，但要通过一个专门领导机♂构，如一个城市市长。（6）个人之间经纪人模型不同组织内部应急工作人员之间显∏著的联络作用。（7）抽象的计划者模型强调各种偶然性与场合基础上的计划。（8）团体教育者模型强调需要克服公众缺乏关于灾害计划和减轻的意识。（9）灾害模拟模型强调灾害计划的演练。这些模型的任何一个都可能用于实际的〓应急活动（在完全排★除所有其他模型情况下）。